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学术思想

地方自主与中央主导:国外PPP监管模式研究

发布时间:2018-05-10  来源:未知  作者:信息发布中心

  作者:清华大学公共管理学院博士生 裴俊巍、国家发展改革委宏观经济研究院助理研究员 曾志敏

  摘 要:PPP监管体系对PPP发展至关重要。根据各国PPP监管机构的审批权限、职能划分和央地之间权力分配关系,本文将国外PPP监管体系概括为三种模式:地方自主模式、中央主导模式和平行混合模式,并据此分别介绍美国、澳大利亚、韩国、英国、德国、法国等六个代表性国家的制度经验。最后对中国可能的制度模式选择进行讨论。

  关键词:PPP中心;监管模式;地方自主模式;中央主导模式;平行混合模式

  一、引言

  作为世界各国政府为解决财政不足、发展社会所需基础设施和公用事业而广为使用的新兴方法,政府与社会资本合作(Public-PrivatePartnership,PPP,亦称公私伙伴关系)模式自2013年底开始得到中国政府前所未有的重视。在国家管理层看来,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”,PPP模式因而被提升到了促进国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等体制机制变革的战略高度。然而,在全面推广PPP模式、大力构建PPP市场的同时,关于PPP统一规制体系构建问题,尽管已经进入立法议程,但我国立法界、实务界和学术界仍存在较大分歧,而PPP实施与监管体制则是其中的一个重大争议焦点。现行央地之间、部门之间权责划分不清的碎片化实施与监管体制,是导致当前相当多PPP项目在实施过程中,招标操作、成本确认、价格调整、财政支付等方面存在不规范、随意性现象,甚至存在勾结、寻租行为的重要制度性根源。因此,如何构建适应于国情条件的PPP实施与监管体制,是在进行PPP统一规制体系顶层设计时亟待重视与解决的政府管理问题。

  他山之石,可以攻玉。本文以世界银行统计资料以及国外最新涌现的文献资料为依据,选取美国、澳大利亚、韩国、英国、德国和法国等六个PPP模式较为成熟的代表性国家,在政府管理层面对国外PPP实施与监管模式进行比较研究,从而为我国正在进行的制度变革与制度构建提供域外经验。

  总体而言,国外PPP实施与监管体制是以PPP中心为核心进行符合自身国情条件的制度设计。PPP中心包括所有帮助政府确保PPP项目顺利推行的机构,其对于PPP实施与监管的重要性得到了高度重视:欧盟委员会在“PPP指南(2003)”中建议所有层级的政府都需要设置一个专业的PPP中心,其管辖权限都大不相同。尽管各国PPP中心特点各异,但若根据PPP监管机构的中央与地方权力分配关系进行划分,从理论上可以将国外PPP实施与监管模式概括为三种模式:(1)地方自主模式,以美国、澳大利亚等国为代表;(2)中央主导模式,以韩国、英国等国为代表;(3)平行混合模式,以德国、法国等国为代表。后文将对此进行逐一介绍,并据此对中国可能的制度模式选择进行讨论。

  二、地方自主模式:美国、澳大利亚的制度实践

  (一)模式特征及总体评价

  在“地方自主”模式中,PPP中心自下而上推动,由地方政府先行设置PPP中心,再在中央层面设置,该模式经常出现在联邦制国家。这种模式主要包含以下三个特征:首先,从审批权限看,地方政府因享有极大的经济自治权而对PPP项目具有审批决策权,中央对地方PPP项目则缺乏审批权限;其次,从职能划分看,由于中央政府的PPP监管职能较为弱化,因此不会在政府部门以外单独设立一个新的PPP中心提供技术支持,而是将二者合一,由中央政府的某一个部门行使PPP宏观职能,如出台政策指引和提供部分资金,以便引导和支持地方PPP项目的开展;再次,从全国各地发展差异看,由于缺乏强有力的中央调控,因此一国内部各地政府PPP中心设置的差异较大,即便是相邻州的情况都可能相差甚远。

  以上特征导致这些国家各地PPP发展进程各异,PPP监管机构的设置和职能也不一。中央政府缺乏对地方PPP项目的具体管辖权,在机构设置和功能定位上处于辅助地位。因此这些国家的PPP发展完全取决于地方态度,导致各国发展差异较大,既有PPP发展较好的澳大利亚,也有发展较慢的美国。但是,这种模式也赋予地方极大的自主权和灵活性,使得各地政府能够根据本地经济条件和社会状况自主选择发展模式,因地制宜,而不至于出现中央一声令下,全国各地PPP大量上马、遍地开花,发展模式千篇一律的假繁荣。




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